当前，公安工作倡导服务型警务，这也越来越成为我国现代警务变革的主要方向。然而，打造服务型警务并不意味着一些非警务活动成为公安机关的工作内容。相反，公安机关非警务活动的大量实施，影响了正常警务活动。我认为，非警务活动产生的不良影响并非来源其自身，而是非警务活动的大量增多。因此，有必要对公安机关非警务活动进行深入研究，并就如何减少非警务活动提出相应对策。

　　非警务活动是指不应公安机关所从事、承担的各种社会公务活动。公安机关是政府行政机关，法律明确规定了公安机关人民警察的职责任务。按照一定的角度和标准，可将公安机关的日常非警务活动分为以下几类：一是由政府指令的非警务活动。主要有：强制征地拆迁和联合执法等。有的地方政府的官员缺乏法治意识，公安机关的性质与职责不能正确理解与把握，出现了认识上的偏差，通过借助公安机关的权威性与强制性，为其他部门完成任务进行有力保障，并以指派的方式让公安机关参与与自身职能无关的非警务活动。二是公安机关自身要求参与的非警务活动。当前，由于公安机关经费紧张，加上有些基层领导法治意识淡薄，滥用手中权力，为沟通其他部门关系而主动要求从事参与非警务活动；为了解决公安经费不足的问题，公安机关也参与了一些商业活动，如为演唱会安保等。三是公安机关的自我承诺。人民警察来自于人民，一切为了群众，为了一切群众，全心全意为人民服务，是人民警察工作的出发点和落脚点，这是不容置疑的。但是，不能什么事都交人民警察去办，公安机关更不应什么事都揽在自己身上，不该承诺的不应承诺，“有困难找警察”，这个响亮的口号在全社会公民中产生了很大的影响，随之而来是巨大的负面效应。公众的困难时大量的，是繁杂多样的，非凡是在人民生活水平并不高、社会矛盾复杂的现实条件下，人民群众几乎时时处处有困难，人们有了困难找警察，警察工作起来更困难。现在是不论什么样的困难，是不是人民警察的职责，人们更多的是先想到人民警察。个人认为，警务活动是指公安机关和人民警察从事的属于其职权范围内的活动。公安机关是执行警务活动的唯一主体，能明确体现公安机关的性质和职责，活动内容必须有明确的法律规定。法律是区别非警务活动与警务活动的唯一准绳。在理论上，可以这么说，实施法律明确规定的是警务活动，超越法律规定范畴的是非警务活动。但要分清正常警务活动与公安机关参与“联合执法”、提供“热情服务”的关系。个人认为，这两种情况不能属于正常的警务活动。“联合执法”往往是其他行政机关借助公安机关具有强制性这一保障开展行政管理活动，其本身不属于公安机关警务活动的范畴。而“热情服务”也易产生误导，被群众理解为遇到一切困难都可以找警察解决，歪曲了警察的职责。

　　非警务活动产生的原因

　　非警务活动出现于上世纪90年代，延续至今已经成为了公安机关工作的一部分并赋予了新的内容。比如为商业演出、旅游节等大型活动安保是地方政府指派公安机关从事的非警务活动，维护社会治安秩序；提供救助服务，处理灾害事故，调解民事纠纷等则是在“四有四必”的影响下，公安机关职能的泛化。公安机关从事非警务活动的原因主要有以下几方面：

　　公安机关“条块分割、以块为主”的管理体制。目前，公安机关实行“条块结合、以块为主”的管理体制。由于公安机关经费纳入地方财政预算，加上办案经费普遍紧张，往往是依靠地方党委政府的支持，正所谓“寄人篱下，不得不低头”，最终就会导致两方面问题：一方面，地方党委政府以公安经费不足为由，指派公安机关参与大量的非警务活动；另一方面，公安机关为了增加经费，自身也或多或少主动参与一些非警务活动。两者都会引起非警务活动数量的增加。

　　公安机关的职能定位模糊。我国，公安机关是兼具行政执法与刑事司法属性，属于“集权制”的警察模式。而这种双重属性集于一身的一个缺点就是，公安机关的职能定位模糊。群众对公安机关的权威过度依赖，职能定位的模糊性导致了警察职能的泛化，对自身职能认识不清。同时，在公安工作过程中，由于“联合行政”的情况不能避免，各部门责任与职能混淆，加上公安机关有着其他部门无法相比的权威性与强制性，导致公安机关逐渐成为其他行政活动的实施主体。

　　公民的思想意识。现实社会中，由于受到传统习惯的影响，不论与公安机关执法或行政治理有无关系，人们碰到困难时他们首先想到的是人民警察，诸如家庭纠纷、水管漏水、屋门打不开、甚至小狗落水等等。在广大公民心目中，是事警察都应当管，只要求助于民警，警察都不能推诿，都要出动警力，都要认真去办，到派出所不方便就打110，反正警察必须处警，不处警就投诉。随之而来的是公安机关内部的追查……

　　非警务活动存在的意义及消极影响

　　公安机关从事非警务活动的必要性。非警务活动本身有其存在的意义，具体表现为：1.建设服务型政府和公安机关的需要。非警务活动作为服务型政府的内容之一，在西方发达国家也有一定存在，有其存在的积极意义。如何处理好非警务警情，是摆在基层公安机关面前的问题，也是建设服务型政府和服务型公安机关的需求。处理好非警务警情是贯彻落实“以人为本”的体现，能进一步增强公安机关的执法公信力，提高群众的满意度。2.转变警察形象的需要。有困难找警察确实一定程度改变了长期以来警察形象不佳的问题，虽然导致警察工作压力大幅增加，但是也使得人们对警察产生一定依赖感，这种依赖感多少也对警察的一些警务活动产生了良性的影响。以往在群众的心中，警察更多的是执法者、管理者的形象，严肃而又公正，从事非警务活动有助于帮助公安机关完成从管理者到服务者这一角色的转变。3.改善警民关系的需要。广大人民群众出于对公安机关的信任和公安机关自身承诺的宽泛，使得类似于敲门开锁、上树捉猫、捕捉疯狗、捅马蜂窝等群众救助，及发现群众报警、弃婴、醉汉、无名尸体等群众报警等服务都转化为非警务活动。但这些非警务活动与百姓日常生活息息相关。公安机关妥善解决这些非警务活动问题，能够改善警民关系，缓解警察与群众之间的对立与矛盾。

　　公安机关从事大量非警务活动的弊端。1.占用警力资源，造成职业倦怠。由于基层公安机关原有警力较为紧张，从事大量非警务活动会给公安机关带来压力。群众对公安机关的权威过多依赖，加上公安机关自身过于宽泛的宣传和承诺，导致公安机关越来越多的体现的是服务职能，影响其他正常警务活动的开展，使公安机关疲于解决非警务问题而忽视主业。面对非警务活动，一边是上级领导指派的任务，不得不听从指挥；一边是来自群众的不理解和不支持，认为公安局成了“多管局”，对于社会管理的各方面无孔不入。两方面的原因，造成了警察工作难的局面，无法保障警察正当执法权益，使得民警心理压力大，工作效率低下，对工作的热情也会渐渐磨灭，容易产生职业倦怠感。2.弱化职能。打击犯罪，维护社会治安，保障人民群众的切身利益不受侵害，是公安机关的职责所在。巩固共产党执政地位，维护国家长治久安，保障人民安居乐业，是公安机关的历史是使命和整治责任。对敌人专政和对人民民主是公安机关最基本的职能。现实斗争的严重性要求强化公安机关的专政职能，社会治安问题仍是社会热点问题，刑事案件的发案仍呈增长趋势，公安机关的维稳责任重大，任务十分繁重，不仅要预防制裁和惩处对公民合法权益侵害的行为，而且要严格依法办案。由于非警务活动占用警力，分散警察工作精力，分流了战斗力，警力投向没有全部放在刀刃上，部分警力做了职责之外的工作，弱化了公安机关职能。3.影响和谐警民关系的建立。公安机关处置日常非警务活动警情，由于缺乏必要的技术设备、法律知识等往往弄巧成拙，引发警民之间的矛盾。在配合城管、工商、烟草、医药、卫生、教育等社会部门开展的联合执法中，其目的是综合治理，但因公安机关具有强制措施权和处罚权，所以极易导致矛盾转移，使群众对其他主责部门的行政争议转化为警民矛盾，有时甚至引起群众上访等问题。

　　减少非警务活动的合理化举措

　　一要转变观念，增强法治意识。部分领导干部法律意识和法治观念不强是导致非警务活动产生的重要原因。要解决这个问题，就要把“会不会依法办事、能不能依法办事”作为考察识别干部的重要依据，在干部选拔任用中确立明确的法治导向，切实增强法治观念，转变陈旧的“人治”观念。因此，各级党政领导就要转变观念，摒弃“特权”思想，减少人治现象，听从建议依法作出科学合理的决策，正确认识公安机关的职能作用，依法、合法使用警力。

　　二要明确职能，做到精准定位。针对公安机关职能泛化与模糊这一现象，公安机关应明确把治安管理、刑事侦查和犯罪控制等常规警务活动作为自身主要的工作职责，对日常活动内容进行整理与划分，将不属于公安机关职能范围内的活动交给相应的行政部门或社会团体。例如，ATM取钱被吞卡是正常的情况，该类问题应交由银行解决。再者，对于劳资纠纷可由劳动局或法院负责，征地拆迁由政府、国土资源部门、法院负责等等。

　　三要加强监督，建立倒查机制。当前，简政放权先行，制度建设跟进，推行“权力清单”，明确“法无授权不可为”、“法无禁止皆可为”，并根据“有权必有责”的原则，对应“权力清单”出台相应的“责任清单”。然而，对违法行政问责不足，历来是行政监督的软肋，也是法治政府建设的主要问题。应探索建立法治评价体系和考核标准，加强对非警务活动的监督，对违法行政实施严厉问责。

　　四要加强宣传。公安机关要主动向社会、向群众宣传自身的职能责任，把公安机关的任务告之于全社会的人民群众，什么应该由人民警察去办，那些事项不应由人民警察来承担，都应向广大群众讲清楚，使公安机关认真履行职能和不从事非警务活动都能得到人民群众的理解与支持。

　　五要以人为本，构建和谐警民关系。广大人民群众的理解和支持是建立和谐警民关系的源泉和动力。在减少非警务活动的同时，公安机关依然要坚持以人为本，在自己职责范围内为群众提供服务，加强引导和宣传。随着我国行政体制改革的不断深化，公安机关需要尽快实现由管理者到服务者这一角色的改变，用满腔的热情投入到群众工作中，在惩治犯罪的同时更好地为民服务。（吴柳单位：万源市公安局长坝派出所）